Путин и регионы. Централизация России

ПРЕДИСЛОВИЕ

Разрыв между тонкостями юридических норм и обыденными представлениями людей велик всегда, но он особенно заметен в де­лах хотя и важных, но весьма удаленных от повседневных реалий.

Именно к такому кругу тем относится сюжет российского фе­дерализма. Дискуссии в Конституционном Суде были достаточно ув­лекательны для профессиональных юристов-государственников, но из сообщений о них в СМИ мало кто мог уловить, о чем, собственно, велся спор. Можно было понять лишь то, что происходило перетягивание каната между федеральным центром и регионами.

Сменяющие друг друга группы оппозиционеров охотно вы­сказываются на эту тему, не слишком заботясь о точности аргу­ментации. Так, скажем, изменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в строгом соот­ветствии с Конституцией России и со всей очевидностью имело целью отнюдь не умаление демократии, а снятие депутатского им­мунитета с губернаторов и президентов республик, заслуги которых перед демократией вряд ли стоит преувеличивать. Однако эта мера укрепления государственной власти как таковой оппозицией считывалась именно как наступление на демократию. Предвари­тельные консультации и вслед за ними выдвижение Президентом кандидатуры губернатора перед региональным собранием сразу же были прочтены как атака на демократические институты, тогда как вынужденная эта мера была с очевидностью вызвана корруп­ционностью машины губернских выборов и странностью их ре­зультатов во множестве случаев. Странностью попросту опасной для страны, находящейся в достаточно сложной ситуации - и внешней, и внутренней.

На то и оппозиция, чтобы атаковать действия актуальной власти и интерпретировать эти действия в своих интересах. Важ­нее другое: коллизии вокруг отстройки федеральных отношений в России, и в ельцинское время, и на протяжении путинских шести лет, ни разу не были представлены на обыденно-культурном язы­ке с необходимой ясностью для тех, кто интересуется государст­венным устройством нашей страны, не будучи при этом профес­сионалом. Виталий Иванов счел невозможным в одной книге свя­зать вопросы федеральной политики в отношении регионов с во­просами местного самоуправления, и некоторый резон в этом есть, поскольку сложные перипетии муниципального строитель­ства еще не осмыслены с необходимой полнотой.

Скорее всего, цена переизбрания Ельцина в 1996 г. до конца все же недоосмыслена. Да, по всей видимости, эту цену было необ­ходимо уплатить, но то, что региональные руководители, обретя статус непременных членов Совета Федерации, вместе с ним полу­чили иммунитет от судебного преследования, сыграло принципи­альную роль для укрепления режимов личной власти на территори­ях. Нам предстоит еще долго иметь дело с остаточными эффекта­ми формирования властных пирамид, с навыками региональных элит - чиновных и деловых, сложившимися еще в советскую эпоху и лишь окрепшими, когда исчезли прежние системы контроля.

В своем Послании 2000 г. В. Путин говорил: «Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтегра­цию государства». В этом было некоторое преувеличение, оправ­данное моментом: кроме Чечни, к такой цели не стремился ни один из регионов. Однако уж точно не было преувеличения в про­должении той же фразы: «Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализован­ное государство». Опасность углублявшейся децентрализации особенно ярко проявилась в том, что управления внутренних дел, суды, да и прокуратура оказались фактически подчинены само­властью региональных вождей, и на устранение именно этой опасности были направлены первые действия Президента.

Есть основания полагать, что возможности учреждения федеральных округов не были использованы в достаточной степени. Речь не о контроле - с относительным выравниванием пра­вового поля страны в целом удалось справиться. Это был процесс, напрямую сопряженный с действиями как практического, так и символического характера. Так, скажем, я был свидетелем того, как Главный федеральный инспектор по одному из особенно «са­мостийных» регионов собственноручно утверждал флаг Россий­ской Федерации рядом с флагом республики в зале суда, как его коллеги лично принуждали местные власти вывешивать россий­ский флаг рядом с республиканским.

Не были, к сожалению, задействованы возможности окру­гов создать экспертные площадки для разработки макрорегиональных стратегий развития. Их дефицит ощущается особенно остро сейчас, когда вслед за чрезмерной децентрализацией наступил период чрезмерной централизации, в силу чего и МЭРТ, и Минфин оказались в роли сверхведомств. Но так или иначе, глав­ная функциональная задача окружной схемы была выполнена: ряд важных федеральных служб, включая налоговую, таможенную, судебное дело удалось в целом восстановить в системе вер­тикали государственного управления. Заметим, это никак не про­тиворечит федеральному устройству государства, да и вся от­стройка этой вертикали, по поводу которой оппозиция пролила  море чернил, оказалась направлена единственно на устранение анархии.

Не все, что было сделано, отличается чистотой решения. Так, можно лишь признать правоту автора, когда он настаивает на необходимости соблюсти в полной мере принцип разделения властей при формировании Совета Федерации, то есть исключить представительство исполнительной власти в этой палате Феде­рального Собрания. Иной вопрос, что я бы счел наиболее разум­ным иметь не двух сенаторов от органов законодательной власти региона, что предлагает В. Иванов, а одного от законодательного собрания, тогда как другого - от ассоциации муниципалитетов. Впрочем, это пока что сюжет скорее академический, поскольку неизменность ныне действующей Конституции действительно имеет значение ключевого принципа российской жизни на пер­спективу ближайших пяти лет. Скорее всего, не больше, посколь­ку демографический спад вынудит пересматривать очень многое, включая число регионов, - и не потому, что это будет в чьих-то ин­тересах, а по причине малолюдства ряда территорий.

Представляется, что ресурсы Государственного совета, уч­режденного президентским указом, в сентябре 2000 г., то есть спустя полгода после формирования федеральных округов, оста­лись недоиспользованными. Госсовет отчасти компенсировал гла­вам регионов утрату мест в Совете Федерации, но вписать его в конструкцию публичного обсуждения ключевых проблем разви­тия страны удалось не вполне. Тем не менее то, что автор включил краткое рассмотрение этой новации в текст книги, следует счесть ее несомненным достоинством.

Вопрос о судьбе договоров между Федерацией и ее субъек­тами явно утратил остроту в наше время, так что его рассмотре­ние любопытно уже более как историческое свидетельство вре­менного, к счастью, умаления государственной власти в ельцин­скую эпоху. Важность укрепления этой власти Путиным нашла подтверждение, когда Президент воспользовался декабрьским за­коном 2004 г., отстранив указом глав двух субъектов Федерации - в Ненецком и в Корякском автономных округах.

К чему приведет новация, существенно усилившая роль по­литических партий в формировании законодательных собраний регионов, предстоит еще понять. Как проявит себя схема пред­ставления кандидатур глав регионов законодательным собрани­ям - также еще не вполне ясно. Президент явно экспериментиру­ет. В Саратовской, Тульской и Иркутской областях губернаторами стали технократы, ранее не имевшие политического опыта. В Ива­новской области - «варяг» с опытом московской модели управле­ния. В Калининградской области - тоже «варяг», но с думским опытом. В Республике Алтай и Ненецком автономном округе - лю­ди с опытом Главных федеральных инспекторов. В Тюменской и Ульяновской областях - люди с опытом мэра.

Обсуждать результаты еще рано. Книга Виталия Иванова создает ту основу знания о российском федерализме, отталкива­ясь от которой можно осмысленно подходить к такого рода об­суждению.

Вячеслав Глазычев,

председатель Комиссии Общественной палаты

по вопросам регионального развития

и местного самоуправления

ОТ АВТОРА

Вы держите в руках книгу, рассказывающую о централиза­ции российского государства в 2000-2006 гг., о том, как измени­лись отношения между Центром и регионами. Она написана, что называется, на стыке юриспруденции, политологии и истории, по­этому анализ правового материала сочетается с изложением по­литического контекста и, главное, официальных программных ус­тановок и фактических мотивов, целей властей. Я стремился не просто разобрать принятые в последние годы нормативные пра­вовые акты на предмет их конституционности и пр., но и объяс­нить, как в них отливалась политическая воли.

История реформ 2000-2006 гг. разделена на четыре главы в соответствии с их предметно-хронологическим разделением на: 1) реформы, проведенные в 2000-2002 гг.; 2) первую большую фе­деративную реформу (реформа Козака), призванную четко разгра­ничить компетенцию между уровнями власти (стартовала в 2003 г.); 3) кампанию по укрупнению регионов (стартовала в 2003 г.); 4) вторую большую федеративную реформу, изменившую порядок наделения полномочиями глав регионов (стартовала в 2004 г.). Раз­бору практических вопросов предшествуют подробные теоретиче­ские и исторические экскурсы.

Сразу хочу предупредить, что некоторые темы я сознатель­но обошел.

Во-первых, проблему чеченского урегулирования. Она не­сомненно требует специального исследования. Во-вторых, вопро­сы межбюджетных отношений, налогов, природопользования, а также социальной политики. Я прекрасно отдаю себе отчет в их важности, но, поскольку не являюсь специалистом в соответству­ющих областях, предпочел не высказываться. В-третьих, большую муниципальную реформу, которая начата еще в 2003 г. после принятия соответствующего Закона, но окончательно должна быть запущено только с 1 января 2009 го. О местном самоуправлении и его судьбе в России нужно написать отдельную книгу. Но дело здесь даже не в этом. Реформа не только целиком не запущено: есть основания полагать, что и после 2009 г. ее полностью так и не реализуют либо серьезно скорректируют. Определенно излишне писать о том, чего, возможно, не будет, во всяком случае в том виде, в каком предполагается сейчас.

Я хотел бы поблагодарить Алексея Автономова, Вадима Балытникова, Олега Матвейчева и Елену Рудневу, взявших на себя труд прочитать черновик книги и высказать замечания и предложения, а также Артема Качура и Светлану Иванову, помогавших мне консультациями.